自1982年中国恢复公证制度以来，一直有个特殊的身影活跃在公证事业发展中，他们没有花香，没有树高，就像一群无人知道的小草，而伙伴遍及天涯海角，这就是公证员助理们。公证员助理从事的是最基础的公证工作，功不可没，但长期以来处于法律职业共同体的边缘，正式的法律制度不予认可，人在囧途，默默无闻，鲜有关注，的确值得撰文研讨。

一、公证员助理概念的渊源

自2002年司法考试改革以来，我国公证员入门门槛与法律职业共同体统一，公证员由原来的政府任命制转变为考试准入制。公证员入门门槛的提高导致各地公证员出现短缺，公证队伍断层问题日渐凸显，许多公证机构聘用了大量公证员助理，公证员助理在公证岗位上的作用越来越重要。

公证员助理，是指符合聘任条件，由公证机构聘任，在公证处协助公证员办理公证事务的专职业务辅助人员。 昆明市明信公证处段伟在《论我国公证员助理制度的理论完善》一文中说：“公证员助理制度是辅助公证员完成公证任务的人员。”《山东省公证员助理管理办法》第2条规定：“公证员助理是指在公证机构中协助执业公证员完成公证执业活动中各项辅助性业务工作的人员。”公证员助理是执业公证员的助手。

（一）、公证员助理概念的历史来源于1982年国务院发布的《公证暂行条例》。暂行条例第7条规定：公证处设公证员、助理公证员。公证员、助理公证员分别由直辖市、市、县人民政府依照干部管理的有关规定任免。第9条规定了助理公证员的任命条件：“经见习合格的高等、中等法律学校毕业生，以及具有同等学历的国家工作人员，可以被任命为助理公证员。”暂行条例确立了公证员助理的政府任命制。

（二）、实行公证人助理制度是大陆法系通行做法，但各国及地区称谓有所不同。“外国是以人为本的机构框架，公证人为中心，由于公证人数受到严格的限定，一般是空缺一人才补一人，故而即便一些以合伙形式构成的大处，其公证人员也十分有限。这些国家为了适应社会经济对公证的普遍需求，同时进行人才储备，按照公证人助理的一般规则，建立了一支素质高、业务强的公证人辅助队伍。”

在法国，获得公证人资格不意味着成为公证人，如果未取得司法部任命，“他们只能以助理公证人身份在公证人事务所公证。”“德国也严格限制公证人数量，德国公证人一般都有自己的辅助人员，其比例是1:3，即平均每个公证人有三个助理人员，被称之为公证人雇员。”2001年12月30日的《俄罗斯联邦公证立法纲要》第19条规定：“具有高等法律教育的人可以成为公证人的见习人员，而具有公证职业资格证的人可以成为公证人助理。”在荷兰，“经司法部批准，每名民法公证员可任命3名候选公证员作为其辅助公证员。”“通过这一制度，民法公证员可以得到双倍或至多四倍的力量。”在我国台湾地区“地方法院公证处由公证人与佐理员组成。”民间公证人事务所设助理人，“关于助理人，与法院之公证人与佐理员相同，系辅助民间之公证人办理公证实务。”

二、公证员助理的工作不可或缺

昆明市明信公证处段伟指出：“随着经济的发展，90年度末以后，公证事项日渐复杂和公证涉诉案件的增多，公证员亲自办证的要求逐渐在行业中被越来越多的强调。”“公证员不应被一般事务性工作羁绊，把接受咨询、受理、起草并校对、送达公证文书等程序性工作交给公证员助理去做，以便于公证员专心致力审查证据、适用法律。”“公证员助理制度的建立，由于公证员与公证员助理、公证辅助人员的职责分工明确，所以办证效率很高。北京市、上海市、广州市等这些大城市每年的公证办证量都在十多万份，而且逐年都有较大比例的增幅。这一组近乎理想的数字，是由公证员完成的，但其中公证员助理功不可没。这一数字说明公证员助理制度的建立，能够提高公证效率。”资深公证员明确指出公证员助理是执业公证员的好帮手。

由于公证员助理从事了基础性业务工作，但公证员不能过度依赖助理。为了限制对助理的过度依赖症，1988年3月1日中央职称改革工作领导小组转发的《公证员职务试行条例》规定：公证员职务名称为公证员助理、四级公证员、三级公证员、二级公证员和一级公证员。第3条规定：“公证处应定编定员，公证员职务应有合理的结构比例并实行限额聘任或任命制度。”

    对于公证员助理的限额，各省级公证管理行规做法不一。《四川省公证员助理管理规定（试行）》、《北京市公证员助理管理办法》及《浙江省公证员助理从业规范（试行）》均规定为不超过本处执业公证员人数的两倍；《江苏省公证员助理管理办法》规定为按执业公证员人数的1.5倍配备公证员助理。2015年中国公证协会第七届“全国优秀公证处”申报条件规定：公证员助理占全处总人数不超过50%。行业协会认为公证员与助理的最佳比例是1:1的配置。从全国范围看，这一最佳配置并未达标，公证员多助手少。司法部公律司《2013年全国公证工作统计数据分析》说：截至2013 年底，全国共有公证员12725 人，公证员助理9121 人。

    大庆市龙凤公证处公证员管美芳认为：“自2002年司法考试改革以来，我国公证员入门门槛大幅提高，从而导致各地公证员出现短缺，公证队伍断层问题日渐凸显，在一些经济不发达地区则表现得更为突出，公证员助理在公证岗位上发挥的重要作用则被放大和重视。

公证员短缺，导致公证员助理的工作日显重要。”

    南方公证事业发达地区，公证员助理短缺问题尤其突出。2015年9月16日苏州市《城市商报》报道说：“ 公证制度作为一项预防性法律制度，是法律服务体系和社会治理体系的重要组成部分。近年来，社会各界对公证法律服务的需求不断增加，苏州公证业务不断拓展，2015年上半年办理公证业务约7万件，同比增长约5%。但伴随公证业务量的增长，公证员队伍人员紧缺、公证员助理队伍人员不稳定等问题显得尤为突出。为了促进苏州公证机构进一步发展，近期，苏州市司法局经与市编委办、市人社局、市财政局沟通协调，参照《苏州市政府向社会购买服务实施细则(试行)》规定，对市司法局下属事业单位苏州公证处公证辅助业务进行服务外包。”

公证员助理工作的重要性是由于其职责决定的。公证员助理的职责相当宽泛，可以说除了必须由公证员亲自完成的职责之外，均可由助理来完成。公证员的职责是负责亲自办证，具体来讲，即在办证的关键环节，必须由公证员来完成，如审查当事人意思表示及证据的真伪、证明对象的合法性等问题。公证受理、公证文书打印、装订、发送、卷宗整理等基础性工作均可由助理来完成。

   三、公证员助理的职责没有法律制度化

学理界从公证审查的直接原则出发，对公证员与助理的职责进行了论述。认为除了法律规定应当由公证员本人亲自办理的公证事项外，均可由公证员助理完成。

《公证程序规则》第5条规定：“依照《公证法》和本规则的规定，在办理公证过程中须公证员亲自办理的事务，不得指派公证机构的其他工作人员办理。”这被称为公证审查的直接原则。

学者崔幸兰认为直接原则是“指公证机关办理公证事务时，必须由公证人员亲自接待当事人、亲自听取当事人和其他有关人员的口头陈述，亲自审查公证事项的内容以及其他有关的全部材料，然后依据事实、法律、经验和感受，确认申请公证事项的内容以及其它有关的全部材料，然后依据事实、法律、经验和感受，确认申请公证的事项是否真实、合法，是否符合出证的条件。”

著名公证法学者刘疆评析说：“学界对这一原则的含义表述基本一致。”“直接原则是公证制度的核心原则之一，法律授权公证人行使证明权，这种权力不允许委托他人行使。”但“直接原则并不要求公证中的每个环节都由公证员亲自完成，一些辅助性工作，如纪录询问笔录、草拟公证书等，均可以由公证员助理完成。”

至于公证员与公证员助理的具体职责划分，刘疆认为法律规定不明确。他说：“公证员与公证员助理的工作划分，在法律规定不明确的情况下，存在一定的自由裁量，但需注意两个问，一是公证的核心环节必须由公证员亲自完成，如当事人签名必须在公证员面前进行；二是公证员助理的一切工作失误，对外均应由公证员承担责任。”其实公证员助理的职责不是法律规定不明确，而是法律根本没有规定。

资深公证员段伟从学理的角度对公证员与助理的职责进行了划分，他认为：“公证员助理与公证员职责性质是相同的，即所从事的工作都是为了预防纠纷、减少纠纷的目的。但是从微观上来看，即从公证员与公证员助理所从事的具体业务来看，其职责范围是不同的。公证员的具体职责范围是负责亲自办证，具体来讲，即在办证的关键环节，必须由公证员来完成，如审查当事人意思表示及证据的真伪、监督当事人签字盖章等。”“公证员助理的具体职责应该包括以下事项：（1）接受当事人的咨询；（2）审核公证申请人的资格是否符合法律规定；（3）受理公证申请：（4）协助公证员进行调查、取证制作谈话笔录：（5）协助公证员办理遗嘱、招标、现场监督等需要两名公证人员办理的公证事项；（6）整理、装订、移交公证卷宗。”

对于公证员助理的职责我国台湾地区的《公证法施行细则》却做了详细规定。施行细则15条规定：“佐理员及助理人应以其学识及经验，受公证人指挥监督，辅助办理下列事项：（1）、 收受编号及登载公、认证事件；（2）、点收、整理及编订卷证目录；（3）、审查请求书状程序及通知补正；（4）、制作笔录或撰拟通知、查询等文稿；（5）、协助公证人查证及体验；（6）、协助制作、交付公、认证书及其附属文件正本、缮本、影本或节本；（7）、送达或通知阅览前款文书；（8）、编制收件簿、公、认证书、异议、阅览事件登记簿、其它相关簿册及报表；（9）、整理编订保管卷证；（10）、已结卷证发还、归档；（11）、解答询问及其它相关公证事务。”

对于法律规定不明确的事项，一个简单的办法就是寻找政策依据。关于公证员助理的职责法律虽没有规定，但中央政策却是规定明确。《公证员职务试行条例》第6条规定公证员助理的岗位职责是：“（1）处理群众来信，接待群众来访，代写申办公证的有关材料；（2）收发和管理文件，发送公证文书，整理、装订和管公证案卷，统计公证事项；（3）接待公证申请人，审查申请人的资格，核实证件、证明材料，制作谈话笔录；（4）协助公证员调查、取证、办理其他辅助性工作。”

各省公证管理机关对公证员助理的职责进行了细化。以山东省为例，《山东省公证员助理管理办法》第4条规定公证员助理主要从事下列辅助性业务工作：“（1）、解答公证业务咨询，指导当事人填写有关公证申请材料，草拟各类法律事务文书；（2）、协助执业公证员查询资料，制作询问笔录；（3）、参与调查取证，随同执业公证员进行现场监督、勘验，承担监督、勘验记录工作；（4）、负责公证文书的校对、送达；（5）、整理已办结公证事项的有关材料，承办公证卷宗归档；（6）、公证业务联络；（7）、其他辅助性公证业务工作。”

有一篇《我们的职业是什么》的网文形象地说明了公证员助理的日常具体工作。该网文说：我们是公证员助理，我们的职业是什么？我们是装订工，每年公证处的大量公证书，无论外观美丽还是难看，都出自我们的手；我们是接线员，每个打进电话的咨询的当事人最先接触的都是我们，再由我们转到各个公证员的房间；我们是打字员，固定模式的公证书，都由我们来做；我们是档案管理员，公证处的档案从整理到装订，从排序到调档，我们都要一丝不苟的去做；我们是复印员，年复一年，日复一日的复印，复印是公证处离不开的工作；我们是前台接待员，来了当事人，我们要微笑面对；我们是邮递员，每个邮寄送达公证，都是我们与当事人一起跑到邮局；我们是摄像师，摄象机的后面就有我们的身影。该文以调侃的语气生动描述了公证员助理的日常繁杂工作。

从公证员助理岗位职责规定看，接待当事人、打印送达公证书及整理公证卷宗等大量基础性、程序性工作均由公证员助理来承担。虽然公证员助理的地位不高，但责任重大，作用重大。出具的公证文书虽是经办公证员署名，但公证员助理是公证事业发展的无名英雄。如果将公证员比喻为一棵树，那公证员助理就是近旁的一株木棉，作为树的形象和公证员站在一起。

   四、矫枉过正引发的法律规范缺陷问题

“有规则必有缺陷”及“立法者不关心稀罕之事”是西方著名法理谚语，说明了法律的缺陷及法律对边缘事物关爱的缺位。法律的缺陷是法律本身固有和无法消除的永恒法理现象。即使立法者的内心有着美好的理想，但要制定一部完满无缺的法律是绝对不可能的，要求法律的完美无缺是不实现的。因此我国首部公证法对公证员助理制度规范的缺位也在情理之中。

中国的公证员助理制度源于1982年国务院的《公证暂行条例》，这符合大陆法系国家的通行做法。２００５年8月28日通过的《公证法》对公证员助理制度未做规范，导致公证员助理的法律地位及岗位职责出现法律缺位。

2003年时司法部对公证员助理的管理工作还是非常重视的，一度还曾计划制定《公证员助理(或辅助人员)管理暂行办法》。为切实规范公证法律服务，2003年9月1日 司法部《关于拓展和规范公证工作的若干意见》（司发〔2003〕16号）规定：“建立健全公证机构法人保障机制和内部运行机制，制定公证员执业证管理暂行办法、公证处审批登记管理暂行办法、公证员助理(或辅助人员)管理暂行办法、公证机构冠名办法、公证行业惩戒办法、公证行业反不正当竞争规约等。”

2005年《公证法》颁布前，司法部对公证员助理制度的的态度有了消极变化，认为个别地方的公证员助理违章乱纪，损害了公证的信誉。在公证改制的过程中，由于对经济效益的片面追求，忽视了公证质量，松懈了公证程序，个别地区出现了公证员助理以公证员名义办证的错误问题。“公证辅助人员的具体职责是从事非公证专业事务，如专门从事粘贴公证书、打字、出纳、司机等。近几年，全国各地因为公证辅助人员办证被诉的案件时有发生，败诉率几乎是100%。”

2005年7月7日， 司法部办公厅《关于严格规范公证员助理管理有关问题的通知》（司办通〔2005〕48号）说：“近年来，随着公证业务的发展，公证人员数量不断增加。然而，一些地方的公证处、公证员违反公证员必须亲自办理公证事务的规定，随意指派或容许公证员助理独立办理公证事务，或由其借用公证员签名章出具公证文书。这些问题扰乱了公证法律服务秩序，影响了公证的权威性、合法性。”

从法理的角度讲，对一个行业从业人员的立法，一般来自于该行业规则的积淀总结。规则以情理为基础。既然司法部的行业规范文件认为个别公证员助理违章乱纪，损害了公证的信誉，那么上升到普遍规范性高度的公证法对公证员助理制度的排斥，也是顺风使帆。行业法规毕竟是行业道德的底线。

其实出现公证员助理违纪问题，并不是说这项大陆法系的传统制度不好，而是个别地方在制度的执行中走了样，在制度落实过程中走了过场。但因此就在法律制度层面上取消公证员助理，未免有因噎废食之嫌。

五、公证员助理在法律与政策夹缝中艰难生存

    我国的公证法对公证员助理制度未做规范。２００５年8月28日通过的《中华人民共和国公证法》第18条规定：担任公证员应当通过国家司法考试并在公证机构实习二年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习一年以上。《公证法》同一了公证员的入门门槛——统一司法考试，但对公证员助理制度未做法律制度性规定。

（一）2006年5月10日司法部通过的《公证程序规则》也未提及公证员助理制度。程序规则第6条规定：“公证机构的其他工作人员以及依据本规则接触到公证业务的相关人员，不得泄露在参与公证业务活动中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。”程序规则确认公证机构除了公证员以外，还有其他工作人员，但未使用“公证员助理”的统称。

《公证程序规则释义》第5条解释说：“在以往规则中大量使用了“公证人员”的称谓，意即公证员与各类辅助人员的统称。这一称谓，已不符合《公证法》的规范用语，”“对公证机构的辅助人员和其他人员《公证法》则没有规定。《规则》作为公证执业活动的基本程序规范，无论在总体制度设计、具体操作规范方面，还是在文字表述方面，都必须与《公证法》保持高度一致，必须忠实体现《公证法》的立法本意和制度安排。”“办理公证过程中不具实体程序意义的事务性、手续性、文秘性的事务，属于公证机构内部管控、裁量的事宜，可以由公证机构及承办公证员根据需要安排、指导公证机构的其他工作人员办理。”规则释义虽认可大量的公证基础性事务工作由公证机构的其他工作人员完成，但否定了公证员助理的称谓。（二）虽然“公证员助理”称谓一词已无法律依据，但司法部及各地省级公证管理部门仍然继续认可公证员助理制度。可以说公证员助理的法律概念随着公证法的实施已宣告终结，各地的公证机构仍然存在着大量与公证工作有关的“其他工作人员”，他们按照司法部及各地省级公证员助理管理办法，均被统称为“公证员助理”。

1、涉及公证员助理的部级有效规章主要有两个：（1）、《关于拓展和规范公证工作的若干意见》（司法部2003年9月3日）。意见规定：要完善公证法律体系，建立健全公证员助理(或辅助人员)管理暂行办法。（2）、《关于严格规范公证员助理管理有关问题的通知》（司法部办公厅2005年7月7日）。通知要求：“各级司法行政机关应切实加强对公证员助理的管理。”

2、涉及公证员助理的省级司法厅行业规范文件主要有：（1）、《山东省公证员助理管理办法》(山东省司法厅2005年1月5日)；（2）、《四川省公证员助理管理规定（试行）》（四川省司法厅 2005年9月5.日）；（3）、、《重庆市公证员助理管理办法（试行）》（重庆市公证协会2011年10月26日）；（4）、《安徽省公证员助理管理指导规范的通知》（安徽省司法厅2012年10月30日）；（5）、《上海市公证员助理管理办法（试行）》（上海市公证协会2013年9月27日）；（6）、《北京市公证员助理管理办法》（北京市公证协会2013年9月30日）；（7）、《浙江省公证员助理从业规范（试行）》（浙江省公证协会2013年10月24日）；（8）、《黑龙江省公证员助理管理办法》（黑龙江省公证协会2015年9月28日）；（9）、《江苏省公证员助理管理办法》（江苏省司法厅2016年3月21日）。

上述规章，无论是部级的还是省级的，无论是公证法颁布前生效的还是其后生效的公证员助理管理行规均认可：公证机构除了公证员之外还有公证辅助人员，那就是公证员助理。在公证法终结了公证员助理的法律称谓后，公证界的高层管理者还在认可并不断规范公证员助理的管理制度，难道是有法不依？还是另有隐情？

    既然公证员助理在公证事业发展中起了功不可没的重要作用，那么对公证员助理的行业规范管理势在必行。全国各地的公证管理高层制定的多个版本的公证员助理管理办法虽无法律依据，但符合政策规定。《民法通则》第6条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”其实，无论是民事行为还是行政管理，法律没有规定的，均需依据国家政策。

    目前，公证员助理制度的存在依据是政策文件。公证活动是一种民事证明法律行为，公证人员不是行政公务人员，而是法律专业技术人员这是行业和社会的共识。“由于公证员在公证领域拥有足够的知识与技术，并经过持续训练使其具有专业谨慎与判断，其公证活动具有与其它专业显著不同的心智活动特性，他们无疑当属我国专家民事责任之专家。”资深公证员刘疆认为：“越来越多的学说主张公证员承担的责任属于专家责任，专家责任是不宜以行政诉讼加以确认的。”“公证员作为法律专家，负有专家的义务和责任。”目前国家政策，对公证人员待遇按照专业技术人员对待，而专业技术人员实行分级管理，助理是最基础的技术岗位。

国家对专业技术人员的政策管理是实施专业技术职务制度。“专业技术职务指的是在本专业取得的职称。通常有‘助理级’、‘员’级、‘中级’、‘高级’等。是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位。中国从1986年起实行专业技术职务聘任制度。”（源自互动百科）专业技术职务系列由国务院相关部门根据需要提出，经中央职称改革领导小组审核后报国务院批准。1988年3月1日中央职称改革工作领导小组批复了《公证员职务试行条例》。试行条例第2条规定：“公证员职务是根据公证工作的性质和公证业务工作的实际需要而设置的专业工作岗位。公证员职务名称为：公证员助理、四级公证员、三级公证员、二级公证员和一级公证员。公证员助理和四级公证员为初级职务，三级公证员为中级职务，二级公证员和一级公证员为高级职务。”第6条规定公证员助理任职条件是：“高等院校（系）法律专科毕业生和中等法律学校　毕业生见习１年期满，经考核合格，初步掌握必要的法律基础知识和公证业务知识，基本了解办证程序，能办理公证业务中有关事务性工作。”由此可见设立公证员助理制度是国家的职称政策规定。

《公证员职务试行条例》至今仍然有效。公证员助理的存在虽没有法律根据，但确有政策依据。由此可以肯定司法部及各地省级公证管理部门在公证法出台后，继续认可公证员助理制度的存在确实师出有名，有章可依。

   由于我国的法律制度层面不认可公证员助理制度，公证员助理在现实工作中，地位不确定，待遇不固定，人心不稳定。收入低，工作量大，公证员助理心态失衡，流失严重。四川省司法厅2009年的一篇调研报告说：“公证处自行聘用的不占编辅助人员，因收入水平低、发展前景不明朗等原因，在考取司法考试资格或找到更好的工作后，也会离开公证工作岗位。以上因素导致公证辅助人员流动频繁，队伍不稳定，人才流失严重。”合肥市公证协会也说：“公证员助理工作时间长，虽然每天工作八小时，但是经常需要加班，工资福利却很低，与公证员相比差距非常大，致使有的公证员助理骑驴找马，不能安心工作，随时准备跳槽。”

    在公证事业发达的地区，公证员与助理的收入差距巨大，引起了社会广泛非议。《钱江晚报》2012年10月19日的一篇新闻报道《浙江一公证处编制人员年薪超60万 事业单位人员花16万吃蟹》说：浙江省桐乡市公证处3名事业编制的公证员，人均年收入从2007年的37.88万元，增长至2010年的69.52万元。。而相对应的，是12名合同制员工的平均收入，仅为4.17万元。该报道真实披露了行业内部分地区公证员与助理收入的巨大反差。

    目前，全国三分之二的公证机构已改制为事业单位，但公证员助理并不在纳入事业单位编制。事业编制内人员其福利待遇、绩效工资往往优于编外人员，同工不同酬，游离于编制外的公证员助理成了“二等公民”。编内编外人员收入出现惊人差距的“二元结构”。无恒业者无恒心，公证员助理工作不稳定，心态失衡已是公证界普遍现象，亟待解决。

    结论：公证员助理制度现实中存在着政策与法律规定的两张皮现象。实行公证员助理制度是大陆法系国家惯例，公证员助理岗位职责重要。公证员助理虽然处于法律职业共同体的边缘，但为中国公证事业的发展默默无闻地承担了大量的基础性工作，一个优秀的公证员助理是执业公证员的眼睛，执业公证员的好助手。在法律制度层面认可公证员助理制度，对其规范管理，保障待遇，有利于筑牢公证事业发展的基础，有助于公证事业的创新。（作者简介：肖文，男，1987年7月毕业于山东省司法学校，现任泰安市岱宗公证处副主任，高级公证员。2002年7月获山东大学法律硕士学位，山东省公证协会业务指导委员会委员。原文时间为2016年）